欧美城市屋顶绿化政策研究及启示
业界公认，德国是世界上屋顶绿化技术最先进，屋顶绿化普及程度最高，屋顶绿化政策环境最好的国家。有关资料显示：截止2003年，德国所有屋顶绿化率达到14%(Herman, 2003)，到2003年末，总的屋顶绿化面积接近一亿平方米(Beattle, 2004)。
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谈到北美城市的屋顶绿化，不是因为其屋顶绿化的普及程度很高，而是因为其正处于类似我国目前的初级阶段，其屋顶绿化的发展模式，对我们具有非常重要的启迪和借鉴作用。有关资料表明：北美屋顶绿化起步于90年代的末期至21世纪初，其具有决定意义的事件是：2001年10月，美国材料检验协会(ASTM)正式成立了“屋顶绿化技术标准研究小组”，以研究出台国家屋顶绿化技术标准，类似德国的FLL标准。另一方面，美国已经把屋顶绿化正式纳入“美国绿色建筑评估体系”，即由美国绿色建筑协会(USGBC)颁布的LEED标准。% ~0 x I3 P7 |, p
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而在加拿大, 早在1999年就成立了目前在北美屋顶绿化领域非常有名的非赢利性组织”Green Roof for Healthy Cities North American” ，并于2002年12月由一组非常著名的园林专家编写并正式发布了加拿大国家的“屋顶绿化技术导则”。
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% u8 `/ r* H- x1 ^& d: z欧洲30多年的屋顶绿化发展历程是欧洲各国政府、州及各个市政当局大力推行鼓励性的屋顶绿化政策的必然结果，而北美的屋顶绿化事业的大发展也必然得益于正在制订、或已经开始实施的鼓励性屋顶绿化政策。$ y/ [, {' `$ U% i. o+ N
2 B+ u! L& q# _8 b屋顶绿化政策制定的基本依据
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2 }- R: _; b6 L1、屋顶绿化的公共效益6 K# h- P; j, l7 W9 k
. F% H/ n; r8 I) }/ k( G& Q/ c对一个国家，或者城市而言，屋顶绿化究竟能够给纳税人带来什么利益，是公共政策制定最初的动因。大量的研究表明：屋顶绿化主要在缓解城市热岛效应(Urban Heat Island Effect)，提高建筑的节能效益(Energy Efficiency)，减轻城市雨水处理系统的负荷(Stormwater Management)，改善城市的的景观(Aesthetic Value)，丰富城市的物种多样性(Urban Biodiversity)等方面给城市带来巨大的环境效益和经济利益。
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6 {- ]; A- F: o/ `根据美国环境保护机构与加利福尼亚州Lawrence Berkeley 国家实验室的数据表明：在重要城市里，屋顶占了城市总面积的15％到30％。因此，屋顶不仅是一块是未被利用的巨大空间资源，同时也是对城市环境，特别是对城市热岛效应产生重大影响的根源。
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+ |) U. P6 V( f4 P在任何一个大中型城市，如果我们以建成区500平方公里推算，取20%的比例，其屋顶总面积约为100平方公里，如果该城市的绿化率达到30%或以上的话，则差不多有相当于建成区绿地面积一样大的裸露屋面在炎热的夏季吸收着巨大的太阳能，并转化为热能散发到空气中，加剧着城市的热岛效应。据加拿大“多伦多屋顶绿化研究团体”的一项研究表明（Gutteridge，2003）：如果多伦多市屋顶面积有6%（650万平方米）被绿化，其直接的效益是：( Z& v% v0 _) v& `
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——热岛效应降低1-2℃
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7 L" F5 t8 | Q. ?# k, G" z' E _——直接来自建筑屋的温室气体排放每年减少1.56兆吨，间接由于热岛效应的减少而少排放的温室气体每年少0.56兆吨。
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1 y4 J4 U) r. T+ n/ \2 a——减少灰霾天气5-10%
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——通过植物吸附灰尘每年30吨5 [( g2 W$ v: w) k
; a' G$ e% Y) [# y; T- ]——每年通过屋顶截留雨水360万吨
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——创造了650万平方米公共的和私人的绿色空间+ F$ M( G/ j# V6 V" G% ~- N
# u0 p D; U; w+ S- M; b9 s; @而东京的研究材料表明（Trautlein，2003）：东京市在上个世纪年平均温度上升了3℃，如果东京城市的一半屋顶被绿化，夏季的最高日温可以下降0.84℃，每天节省的空调费达100万美元。因为降温而导致的城市空气质量的改善，其环境效益则是不可估量的。* M( n9 W; M- r6 \* A- K
: a4 o6 |8 p( K5 Q% q至于其他的公共效益，其他专家已经做了大量的宣示，在此不一一屡述。正是其巨大的公共环境效益构成了屋顶绿化政策制定的理论依据。; D. y0 Q; M5 f# t* y F! o
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2、屋顶绿化的问题所在
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8 x6 x* }& |6 W& X a( ?0 p# V# H" L屋顶绿化首要的一个问题就是成本昂贵的问题。成本问题是屋顶绿化之所以在欧洲，特别是德国大规模推广了近20年，而北美和亚洲国家才起步的一个重要原因。但是，对于成本问题认识上的一个很大误区就是：多数人认为屋顶绿化属于奢侈品，而这样的认识是源于他们不了解重型（Intensive）屋顶绿化和轻型(Extensive)屋顶绿化的区别。而轻型屋顶绿化的成本跟前者比，有成倍的降低。在建筑屋顶的成本构成中轻型屋顶绿化的成本只占非常小的比例。有研究显示，德国屋顶绿化有80%是轻型的。一组美国研究人员就发现，美国城市之所以屋顶绿化推广程度非常低，是因为美国很难找到轻型屋顶绿化的样板。" x) ?6 h" ^6 k; L9 Z
/ j3 w! o% `/ ~9 |8 i关于成本的另外一个误区就是，一般人并没有考虑因为屋顶绿化层的覆盖而使屋顶寿命成倍增加而减少的维修支出成本的降低。德国的研究资料表明（Krupka, 2001）：在绿化覆盖下的屋顶平均寿命是40-50年，而裸露屋面的寿命只有25年。所以，解除大众和政策制定者对屋顶绿化成本认识上的误区，是非常有益的事情。 j4 i! w4 ^0 m0 T
, Z6 y- e5 Z3 k$ r7 L7 @/ _屋顶绿化推广上的另外一个普遍问题就是：担心屋顶绿化造成屋顶渗漏，而且一旦发生渗漏，维修非常麻烦。就是在屋顶绿化很普及的欧洲，这个问题也经常困扰着人们。因为施工不当，因为缺乏产品和施工规范，因为在材料使用上的偷工减料，因为没有很好的监理机制，这些问题的确会损害屋顶绿化的声誉。德国的经验表明：FLL规范的制定与严格实施，对全德屋顶绿化的普及是具有决定意义的。6 v1 K3 q# f6 x0 c) W- y
2 a _; H1 z+ k+ ^7 a$ g. x所以，对于正处在热身阶段的北美和亚洲城市而言，屋顶绿化的大面积推广必须有严格的规范做先导。我国从事屋顶绿化的专业研究和技术人员，已经开始在进行这项最基础的工作。而我们很重要的任务就是：让大众、城市的决策者和政策制定者充分了解这一点。) p( S% V9 K5 g
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屋顶绿化的政策背景
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1、 屋顶绿化的政策目标! h) U/ `. P o" q2 U
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屋顶绿化政策的首要目标就是使屋顶绿化的公共效益最大化，例如减轻城市的热岛效应、增加绿地率、改善城市第五立面景观等。在欧洲，尤其德国的许多城市，现在的许多北美城市，都把屋顶绿化作为城市的基础设施看待，一如城市的园林绿化一样。所以，其建造和维护费用从一开始就打进了城市的财政预算里。! }( U, n3 y [& L6 y
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对于屋顶绿化具体的目标，各个城市所关注的问题不一，其所制定的政策差距非常大。例如，象德国的很多城市对裸露的屋顶，按面积征收雨水处理费，而因为屋顶绿化的建造，可以截流约70%的雨水，从而减少城市的水处理设施的压力和减少因为暴雨的泛滥而污染当地的水资源。因而，德国的许多城市会制定雨水费的减免政策，减免率在50%--80%之间。而北美的城市如芝加哥、纽约、多伦多等建筑及人口高度密集的大都市，多存在比较明显的热岛效应问题。因此，屋顶绿化的首要目标是减轻热岛效应，改善大气质量。而屋顶绿化可以通过减少裸露的吸热屋面，减少建筑物的空调使用，从而达到其政策目标。
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根据德国一个主要的屋顶绿化协会（FBB）的一份最新调查显示：在被调查的超过10,000人口的1,488个城市中，有398个（27%）做了回答。其中有70个城市提供直接的财政补助，207个城市提供雨水费减免，145个城市把屋顶绿化纳入城市发展规划的法规里。直接补贴一般在10欧元，或达到一个规定的最高限额。而雨水处理费减免率在50-100%，相当于每年每个平方米的屋顶节省0.5欧元。
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3 N2 n+ i2 K* o8 u& o8 z7 u2、屋顶绿化的政策的法律框架. w; w+ f7 W# ^1 f2 [" H
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在全球范围内，对各国环境保护和可持续发展最有影响的一件事情就是：1992年在巴西的里约热内卢举行的联合国全球峰会。自那以后，欧洲国家普遍制定了本国的可持续发展规划，并制定了相应的法律法规。这些法律法规是欧洲各国联邦政府制定环境保护措施，包括实施屋顶绿化政策的基穿在德国直接影响屋顶绿化政策的联邦法是：建筑法、自然保护法、环境影响评估法、土地利用法以及废水处理法；在美国，屋顶绿化的实施被纳入联邦“绿色建筑”评估体系（LEED），即屋顶绿化作为绿色建筑的一个重要元素，通过增加分值获得“LEED”认证，即可得到有关联邦基金，或州或市政当局有关财政补贴。而这些基金的建立，或财政补贴的支出的法律基础也是联邦环境保护法、能源法和联邦建筑法。
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0 I _. q( v' Z' Y- T; Y欧美政策法规的最大区别就是：欧洲国家主要是在一定的政策框架下，建立起直接为屋顶绿化服务的法律法规。而北美目前基本上还没有直接为屋顶绿化所制定的法规。比如，在加拿大，为减少建筑使用能源过程中的温室气体排放，提高能源的使用效率，由联邦自然资源部的“提高能源效率”办公室设立了“能源创新奖（EII）”、“商业建筑鼓励项目（CBIP）”和“工业建筑鼓励项目（CBIP）”，以鼓励新老建筑实施节省能源技术，而屋顶绿化技术，只是其中重要的节能措施之一。而在德国，则多通过直接的法律要求新的建筑物必须有最低限度的屋顶绿化面积，而对于现存建筑，则多通过直接的财政补贴来推动屋顶绿化。
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* D j/ O: ~8 ]屋顶绿化政策类型分析
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屋顶绿化政策在欧洲国家已经有几十年的历史，初步划分为四种类型：
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, S5 Z- y: E' c3 e直接的财政鼓励
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0 a/ T- R, l; R6 X间接的财政鼓励; u. A4 F- Z1 \6 |) H; S
% N, T* u& r; Z" A强制生态的生态补偿法规
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3 i2 X+ O0 W) }; k. R3 u城市规划（发展）法+ ~+ g; I4 I) h( a$ T) d
+ ~) T1 }9 ^7 Z( i1、直接的财政鼓励政策
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+ Z! o; |' Z) Q8 N3 l7 O在德国，直接的财政补贴直接发放到建造屋顶绿化的业主手中，而补贴的额度根据实施屋顶绿化的目的和类型而变化，比如，重型屋顶绿化的补贴就高很多，就是因为这种类型比轻型屋顶绿化具有更高的公众效益。当然，本身的建造成本也高很多。一般的补贴方式是：按面积每平方米补贴3-10欧元，或者按建造费用的10-50%给予补贴。补贴的发放一般都有最低要求，比如，屋顶绿化最小的基质厚度、最低使用年限等。德国最著名的补贴项目是北巴伐利亚州的“生态与可持续水资源管理奖励项目”。该项目的主要目标就是改善水质。! x/ r2 q* c6 H
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而时间最久的一个项目是1983年开始于柏林的“庭院绿化项目”，该项目旨在改善城区气候，提高居民的生活品质，同时改善城市景观质量。每平方米的补贴在19欧元，至1997年共14年间市政当局总共投入了1650万欧元。
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# d) n R# X, ?3 }/ b而在北美，只有少数几个城市，比如波特兰、西雅图、芝加哥、多伦多以及环巴尔帝摩—华盛顿地区的几个城市有直接的屋顶绿化鼓励政策。波特兰市是全美“绿色建筑”和屋顶绿化推行的先导者。早在2002年7月，波特兰市可持续发展办公室“OSD”就发布了全美第一个地方性“LEED”评估系统。接着于2003年出台了一个“屋顶绿化技术导则”（How To’s），与加拿大多伦多市的“导则”差不多同一个时期出台。
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同时有两项政府规定出台以促进屋顶绿化的推广，还有一项正在制定当中。措施之一是：所有建筑项目，其非透性屋顶面积在46平方米以上的，必须安装雨水截留和流量控制装置，而屋顶绿化是其中的选项之一；措施之二是：当新建筑的屋顶绿化率达到至少60%的时候，给予容积率奖励。
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5 r: O0 @1 ^* j7 H2 l* A) }1 u% p正在制定的第三项措施是：给有屋顶绿化的业主减免征收的“屋面雨水费”，该项政策从2006年7月开始实施。该措施依照当局制定的“清洁河流项目”而制定。+ U4 l5 L: z* g. B1 A2 p ^
+ I! n l7 [, g. c! {$ d而2005年的6月，上述政策有了进一步的变化：新发布的“波特兰市绿色建筑政策”规定：# l- q; \" K9 T2 G
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1）所有新的政府机构建筑必须有70%的屋顶绿化面积，而未绿化的屋面必安装装高反射率的屋面材料（具有星级认证）。5 f A; j2 \7 @) f1 V
0 C l) @$ I# C$ H2）所有政府建筑必须有屋顶绿化，在未绿化部分安装高反射率屋面材料（具有星级认证）。
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- U6 s6 S9 n/ G' }$ {( _# V直接的财政鼓励政策的几个适用范围是：' S5 {) D$ J: Q: H7 W
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1）非强迫性措施
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2）政策的目标可以是多样的
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/ m' O# n' b: n& s! x1 R3）该政策一般在特定的区域使用，比如，城市的老建成区，旧有建筑比例比较高的情形
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7 t1 Z7 v1 h, h5 s: y; @4）鼓励的金额按其对公众的效益而确定
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0 a( R' T, u9 N# @ H X) n直接财政鼓励政策的最大限制就是，对市政当局的财力是个考验，所以，在前东德地区，很少实施这一政策。' J" N2 J! F7 e: ? n. G' y
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2、间接的财政政策
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& s5 S$ p3 X& u7 l1 d间接的财政政策一般涉及到废水处理费用的分别征收，即家庭废水排放与雨水排放分别按自来水消费量和非透性屋面的面积分别征收。而传统的做法是，这两项废水混合征收，而计费标准就是家庭自来水消耗量。根据德国FBB2004年的调查：约有50%的德国城市已经实施了这项分别计费政策，而雨水费的减免率多在50%的水准。而该机构的研究同样指出：这项间接的鼓励政策
